Kommunalpolitik für die Bürger, mit den Bürgern, durch die Bürger

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Vortrag beim Forum „Kommunalpolitik ohne Bürgerinnen und Bürger – Perspektiven der lokalen Demokratie“  der Konrad-Adenauer Stiftung, der Volkshochschule Trier-Saarburg und der Universität Trier am 7. Juli 2015 in Trier

Kommunalpolitik für die Bürger, mit den Bürgern, durch die Bürger

Meine sehr geehrten Damen und Herren,

die heutige Veranstaltung steht unter der Frage „Kommunalpolitik ohne Bürgerinnen und Bürger?“ Ich möchte diese Frage beantworten als jemand, der mehr als 20 Jahre hauptberuflich in der Kommunalpolitik tätig war.

Aber zuvor möchte ich Ihnen drei Fragen stellen und bitte dazu um ihr Handzeichen:

  • Wer von Ihnen hat an der Kommunalwahl im Mai letzten Jahres teilgenommen?
  • Wer von Ihnen hat schon einmal an einem Bürgerentscheid teilgenommen?
  • Wer von Ihnen hat schon einmal an einem Bürgerbeteiligungsverfahren teilgenommen (also z.B. einem Planungsworkshop oder am Bürgerhaushalt Trier)?

Ihre Handzeichen haben gezeigt:

  • Bei der Frage nach der Wahlbeteiligung haben (fast) alle aufgezeigt; damit sind Sie nicht repräsentativ für die Bevölkerung. Denn während sich fast alle gemeldet haben, betrug die landesweite Wahlbeteiligung am 25. Mai 2014 nur 55,6%.
  • Mehrere haben mehrmals aufgezeigt. D.h. Sie nutzen die verschiedenen Formen der politischen Partizipation kumulativ und nicht alternativ.
  • Die geringsten Meldungen gab es bei der Teilnahme an Bürgerentscheiden. Hier ist noch Verbesserungsbedarf.

Und damit will ich auch gleich auf die Eingangsfrage eingehen.

Meine Antwort findet sich bereits im Titel meines Vortrags: Ich sehe keine Kommunalpolitik ohne Bürgerinnen und Bürger, sondern eine Kommunalpolitik für die Bürger, mit den Bürgern, durch die Bürger. Sie werden gemerkt haben: ich spiele an auf die berühmte Formulierung von Abraham Lincoln, der von „government of the people, by the people, for the people“ gesprochen hat.

Ich sehe auf kommunaler Ebene drei Ausprägungen der Demokratie:

  • Government for the people – Regierung für das Volk – zielt auf die repräsentative Säule der Demokratie – darauf bezog sich meine Frage nach der Wahlbeteiligung;
  • Government of the people – Regierung des Volkes – zielt auf die direktdemokratische Säule der Demokratie – darauf bezog sich meine Frage nach der Teilnahme an einem Bürgerentscheid;
  • Government by the people – Regierung durch das Volk – zielt auf die dialogorientierte (oder wissenschaftlich formuliert: deliberative) Säule der Demokratie – darauf bezog sich meine Frage nach der Teilnahme an einem Bürgerbeteiligungsverfahren.

Die Bertelsmann Stiftung nennt das „Vielfältige Demokratie“.

Das ist neu! Als ich vor 35 Jahre anfing, mich kommunalpolitisch zu engagieren, gab es zwei von den drei genannten Säulen kaum oder noch gar nicht. Weder konnte ich in einem Beteiligungsverfahren zur Gestaltung meines Wohnumfeldes teilnehmen, noch konnte ich über eine politische Sachfrage in meinem Wohnort abstimmen, und wählen durfte ich auch erst ab 18. Insofern haben sich die Partizipationsmöglichkeiten für die Bürger in der Kommunalpolitik deutlich erweitert.

Aber: die drei Säulen der Vielfältigen Demokratie in Deutschland sind teilweise beschädigt oder noch nicht ausreichend ausgestaltet. Einiges davon haben wir heute schon gehört. Größtes Manko aber ist: die drei Säulen stehen im Wesentlichen unverbunden nebeneinander.

Lassen Sie mich zunächst ein paar Worte zu den Defiziten der drei Säulen sagen.

Repräsentative Demokratie: zurückgehende Wahlbeteiligung, Druck auf das kommunale Mandat, weniger Parteimitglieder

Zur repräsentativen Säule unserer Demokratie zähle ich die Wahlbeteiligung, die Arbeit in den Räten und Kreistagen, das Engagement in den Parteien.

Dass die Wahlbeteiligung insgesamt zurück geht und bei Kommunalwahlen immer schon niedrig war, ist keine neue Erkenntnis. Die Politikwissenschaft spricht nicht umsonst von „Nebenwahlen“. Neu ist, dass bei Wahlen die soziale Spaltung zunimmt. Es gehen nicht nur weniger Menschen wählen, sondern es gehen vor allem die „sozial Schwachen“ nicht wählen.

Die Arbeit in den Räten und Kreistagen wird komplexer und herausfordernder. Es wird zunehmend schwierig, Kandidatinnen und Kandidaten für politische Ämter zu finden. Selbst den großen Parteien passiert es, dass sie im ländlichen Raum der neuen Länder keine Kandidaten finden oder dass sie ihre Reservelisten nicht voll kriegen. Und wenn sie dann gewählt sind? Wie ergeht es den Ratsmitgliedern dann? Sie stehen auf der einen Seite einer geballten Übermacht der Verwaltung gegenüber, deren Informations- und Wissensvorsprung sie nie einholen können. Sie sehen sich auf der anderen Seite den allumfassenden Erwartungen der Bürgerinnen und Bürger gegenüber, die sei nie erfüllen können. Dazu kommt nach dem Wegfall der 5%-Hürde eine zunehmende Zersplitterung der Räte, die eine Debattenkultur nahezu unmöglich macht.

Schließlich die Parteien. Das Vertrauen in sie und ihre Führungskräfte sinkt; sie verlieren Mitglieder; die verbleibenden Mitglieder überaltern; zunehmend organisieren sich kommunalpolitisch interessierte Menschen lieber in Wählergemeinschaften. Das ist einfacher – man muss sich nur um die lokalen Probleme kümmern und nicht um die große Politik. Und das ist angenehmer – man muss sich im Wahlkampf nicht für Entscheidungen der Parteispitzen in Berlin rechtfertigen.

Direkte Demokratie: niedrige Abstimmungsbeteiligung , Ja-/Nein-Konfrontation

Blicken wir auf die direktdemokratische Säule der Demokratie: Bürgerbegehren und Bürgerentscheid.

Was die Teilnahme daran angeht, gilt das Gleiche wie für die Wahlen: die Abstimmungsbeteiligung ist häufig niedrig – oft niedriger als bei Wahlen; und wer abstimmt, gehört zu den Bessergestellten und den direkt Betroffenen einer Maßnahme.

Bürgerbegehren und Bürgerentscheide sind darauf ausgerichtet, Konflikte zuzuspitzen und in eine „Ja-Nein“-Konfrontation zu bringen, sind nicht geeignet, einen argumentativen Austausch hervorzurufen und Kompromisse zu finden, und sie lösen regelmäßig einen wahlkampfähnlichen Abstimmungskampf aus, der nicht immer zu einer Befriedung der örtlichen politischen Kultur beiträgt (so jedenfalls die Aussage des Mannheimer OBs nach dem dortigen Bürgerentscheid zur Bundesgartenschau).

Dialogorientierte Demokrate: sozial selektive Beteiligung, unverbindliche Ergebnisse

Zur dialogorientierten Säule der Demokratie schließlich gehören für mich Bürgerbeteiligungsverfahren jeglicher Art. Beginnend von reinen Informationsformaten, wie Projektwebsites und Infobroschüren, über Konsultationsformate wie öffentliche Diskussions-veranstaltungen, Infomärkte und Befragungen, bis hin zu Mitbestimmungsverfahren wie Ideenwerkstätten, Planungszellen und Bürgerhaushalte.

Aber auch hier gilt leider: die Beteiligung daran ist äußerst selektiv. Wir sprechen von den sogenannten „stillen Gruppen“, die sich nicht beteiligen: Menschen mit Migrationshintergrund, Jugendliche, Menschen mit Behinderung, sozial Schwache, alte und kranke Menschen.

Und: die Ergebnisse werden, selbst wenn es sich um Mitbestimmungsverfahren handelt, nicht immer – und selten vollständig – im weiteren Projektverlauf berücksichtigt; sie bleiben vielfach unverbindlich.

Aus Sicht der Beteiligten bleibt der Eindruck von „Particitainment“, wie es Klaus Selle genannt hat – eine Mischung aus Participation und Entertainment.

Aber trotz dieser Krisenphänomene hat jede Säulen für sich auch ihre Stärken – und die gilt es, auszubauen.

Wählen und Mandatsausübung attraktiver machen

Wahlen sind ein standardisiertes Verfahren. Im Prinzip weiß jeder, wie sie vor sich gehen und was er in der Wahlkabine zu tun hat. Die Wahlergebnisse werden akzeptiert. Selbst wenn am Wahlabend angesichts niedriger Wahlbeteiligungen die Legitimation der Gewählten in Frage gestellt wird, wird spätestens nach der Amtseinführung das Mandat der Gewählten akzeptiert.

Wenn wir die Wahlbeteiligung steigern wollen, müssen Wahlen attraktiver gemacht werden. Die Generalsekretäre der Parteien machen sich darüber ja zurzeit Gedanken – und ich finde, wir sollten jeden Vorschlag wohlwollend prüfen und nicht gleich als erstes darüber nachdenken, warum das jetzt nicht geht:

  • Möglichkeit der Stimmabgabe in Supermärkten und Einkaufszentren
  • Verlängerung der Abstimmungszeiten in den Abend hinein
  • Zusammenlegung von Wahlterminen
  • Vereinfachung des Wahlverfahrens (überfordern wir vielleicht viele Wähler durch die vielfältigen Möglichkeiten beim Panaschieren und Kumulieren?)
  • Einführung von Online-Wahlmöglichkeiten
  • Wahlrecht generell ab 16.

Um das kommunale Mandat attraktiver zu machen, sollten wir nachdenken über:

  • Höhere Aufwandsentschädigungen für Ratsmitglieder (jedenfalls in den neuen Ländern, nicht in Stuttgart, wo es knapp 2.500 € im Monat gibt)
  • Bessere personelle Ausstattung der Fraktionsgeschäftsstellen (außer vielleicht in Köln, wo es für fünf FDP-Ratsmitglieder 4 Fraktionsmitarbeiter gibt)
  • Erhalt von Räten und Bezirksbeiräten (also keine Verkleinerung oder gar Abschaffung von Gremien)
  • Einführung von Sperrklauseln gegen die Zersplitterung der Räte (wird gerade in NRW diskutiert und ist hoch umstritten).

Und was die Parteien angeht: sie sind trotz allem unverzichtbare politische Institutionen, ohne die es in unserer Parteiendemokratie nicht geht. Allerdings müssen sie ihre Rolle überarbeiten bzw. sich verstärkt auf ihre Kompetenzen besinnen – ich sage dazu später noch etwas.

Gute Regeln für direkte Demokratie

Auch die direkte Demokratie ist standardisiert. Gemeindeordnungen, Durchführungsverordnungen und kommunale Satzungen regeln detailliert, was zu tun ist. Der Lohn ist ein verbindliches Ergebnis, das den Rat mehrere Jahre rechtlich bindet – und das politisch mitunter eine unüberwindbare Hürde darstellt. (Der Münchener OB z.B. hat klar gesagt, dass er sich an den Bürgerentscheid gegen den Bau einer dritten Startbahn am Flughafen München hält, auch wenn dessen rechtliche Bindungsfrist längst abgelaufen ist.)

Die Teilnahmehürden für Bürgerbegehren sind relativ niedrig: jeder kann durch eine Unterschrift bzw. durch ein einfaches Kreuz auf dem Stimmzettel abstimmen, auch wenn er vielleicht nicht genau weiß, worum es geht. Aber das gilt auch für den Wahlgang; wer kennt schon das Wahlprogramm der Partei, die er wählt.

Aber direkte Demokratie muss verbessert werden. Damit meine ich jetzt nicht eine Veränderung oder Abschaffung von Quoren – obwohl man darüber auch diskutieren könnte.

  • Ich meine, dass direkte Demokratie gute Regeln braucht. Dazu gehören z.B. lange Vorlaufphasen, um den Meinungsbildungsprozess bei den Abstimmenden zu stärken. (Eine Woche Vorlauf wie jetzt beim Volksentscheid in Griechenland am Sonntag geht gar nicht. Und auch sonst entspricht das griechische Referendum nicht guten Standards: man durfte nur in seinem Heimatort abstimmen; es gab keine Briefwahl, der Abstimmungstext war vollkommen unverständlich; es herrschte Unklarheit über die Konsequenzen der Abstimmung).
  • Ich denke an die Schaffung von Kompromissmöglichkeiten in allen Phasen des Verfahrens.
  • Ich plädiere für die Zusammenlegung von Bürgerentscheiden mit Wahlen, wo immer das zeitlich möglich ist.
  • Ich wünsche mir, dass Räte und Kreistage auch Alternativen zur Abstimmung stellen können (wie das in Bayern jetzt schon möglich ist).

Dialogorientierte Demokratie qualifizieren

Dialogorientierte Verfahren schließlich erlauben eine interessenspezifische Beteiligung. Auch wer sich nicht auf die Ochsentour durch die Hinterzimmer von Parteien begeben will, kann seine Meinung einbringen und Anregungen geben. Der zeitliche Aufwand ist begrenzt: man muss sich nicht für fünf Jahre Ratsmitgliedschaft verpflichten, wenn die persönlichen Lebensumstände das schwierig machen. Man kann sich – sofern Online-Beteiligung vorgesehen ist – auch beteiligen, wenn man wegen Krankheit oder Behinderung immobil ist oder wenn man Kinder betreuen muss oder Schichtdienst hat und nicht jeden zweiten Abend um 18.00 Uhr eine Sitzung oder einen Stammtisch besuchen kann – oder will.

Aber auch dialogische Demokratie muss qualifiziert werden.

  • Wir brauchen ein dauerhaftes Bekenntnis von Politik und Verwaltung, die Bürger automatisch in Beratungs- und Entscheidungsprozesse einzubeziehen.
  • Dementsprechend muss Bürgerbeteiligung in der Ausbildung von Verwaltungsmitarbeitern und in der Fortbildung von Ratsmitgliedern fest verankert werden.
  • Wir brauchen verbindliche Zusagen der Akteure zum Umgang mit den Ergebnissen von Bürgerbeteiligungsverfahren und eine Rechenschaftslegung über den Umgang mit den Ergebnissen.
  • Wir brauchen allgemein akzeptierte Qualitätsstandards für Bürgerbeteiligungsverfahren. Dazu gehören z.B. Online-Verfahren zur Information und Beteiligung als Standard für alle Projekte. Oder auch der Einsatz moderner Technik, wie z.B. 3-D-Visualisierungen zur Veranschaulichung von Baumaßnahmen.
  • Wir brauchen Regeln und Leitlinien für Bürgerbeteiligung. Wie wäre es mit einem „Gesetz über die politische Partizipation in Deutschland“?

Um das Bild abzurunden, möchte ich abschließend noch ein Blick auf die Schnittstellen zwischen den drei Säulen werfen.

Parteien als Moderatoren

Schauen wir uns zunächst das Verhältnis repräsentative zu direktdemokratische Demokratie an. Wenn der Rat nach langer und intensiver Diskussion etwas beschlossen hat und die Bürger dagegen mit einem Bürgerbegehren vorgehen, ist das auf den ersten Blick ärgerlich. Ratsmitglieder fragen sich: „Warum mache ich das alles überhaupt, wenn am Ende doch die Bürger entscheiden?“ Dahinter steckt aber ein überholtes Verständnis von Ratsarbeit. Denn Ratsarbeit ist nicht nur, Entscheidungen zu treffen (und das tun Ratsmitglieder in mehr als 95% aller Fälle trotz des einen oder anderen Bürgerentscheids). Ratsarbeit ist auch, zwischen Verwaltung und Bürgerschaft zu vermitteln. Ich habe während meines Studiums gelernt, dass Parteien der Transmissionsriemen zwischen Staat und Gesellschaft sind. Deshalb sollten sich Parteien im Falle eines Bürgerbegehrens als Moderatoren verstehen, anstatt automatisch in Wahlkampfmodus zu verfallen.

Bürgerbegehren auf den Weg bringen

Ich habe auch keine Probleme mit der Nutzung von direkter Demokratie durch die Parteien. Ich halte es für legitim, wenn Oppositions- oder außerparlamentarische Parteien ein Bürgerbegehren initiieren, um eine Abstimmungsniederlage im Rat zu korrigieren oder ein Thema überhaupt erst auf die politische Agenda zu setzen. Das kommt in der Praxis übrigens oft genug vor. Neueste Zahlen zeigen, dass Volksbegehren auf Landesebene in mehr als der Hälfte aller Fälle von Parteien initiiert oder unterstützt wurden. Und ich finde es auch nicht verwerflich, wenn Parteien einen sogenannten Ratsbürgerentscheid auf den Weg bringen, indem sie mehrheitlich beschließen, die Bürger zur Abstimmung über eine strittige Sachfrage zu rufen. Das ist für mich keine „Flucht aus der Verantwortung“. Gerade bei Themen, bei denen die Meinungen quer durch die Parteien gehen und es jahrelange Blockaden im Rat gibt, kann ein Ratsbürgerentscheid eine erlösende Wirkung haben. Er sollte dann aber auch gut vorbereitet sein.

Bürgerentscheide mit Bürgerbeteiligung begleiten

Damit bin ich beim Verhältnis direktdemokratische zu dialogorientierte Demokratie.

Wenn ein Bürgerentscheid stattfindet, dann muss er durch Bürgerbeteiligungsverfahren gut vorbereitet werden. Z.B. kann es eine gemeinsame öffentliche Faktenklärung der Befürworter und Gegner einer Maßnahme geben. Und: beide können gemeinsam eine Informationsbroschüre mit der Sachverhaltsdarstellung und den Pro- und Kontraargumenten erarbeiten. Schließlich können die Ergebnisse eines Bürgerbeteiligungsverfahrens – die ja nie repräsentativ sind, weil sie entweder von den üblichen Verdächtigen oder von zufällig ausgewählten Teilnehmern erarbeitet wurden – im Rahmen eines Bürgerentscheids legitimiert werden.

Ratsbeschlüsse durch Bürgerbeteiligung vorbereiten

Abschließend der Blick auf das Verhältnis repräsentative zu dialogorientierte Demokratie.

Hier sollte klar sein – und zwar für alle Beteiligten –, dass ein Bürgerbeteiligungsverfahren, das nicht durch einen Bürgerentscheid legitimiert ist, nur zur Entscheidungsvorbereitung dienen kann. Aber das ist nicht wenig. Wie oft lassen sich Räte und Verwaltungen teure Gutachten von Wirtschaftsberatern erstellen? Es spricht nichts dagegen, das durch ungleiche preiswertere Bürgerbeteiligungsverfahren zu tun.

Aufgabe der Kommunalpolitik sollte es sein,

  • örtliche Leitlinien für die Bürgerbeteiligung zu beschließen,
  • in kommunalen Satzungen Regeln für Bürgerbeteiligung festzulegen,
  • gemeinsam mit Bürgern an Beteiligungsverfahren teilzunehmen, um Neues zu erfahren, aber auch mit ihren Argumenten für bestimmte Positionen zu werben.

Für mich sind Kommunen die Schule, gar die Wiege der Demokratie. Dort wird Politik für die Menschen erlebbar gemacht. Und dort darf, ja muss Neues ausprobiert, muss experimentiert werden. Deshalb sind für mich Kommunen die „Experimentierfelder für mehr Bürgerdemokratie“! Damit Kommunalpolitik Politik für die Bürger, mit den Bürgern und durch die Bürger bleibt.